TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-403/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO Y RECUSACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales no pueden aplicarse con el mismo rigor al Procurador general de la Nación
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 403 DE 2025
Ref.: Expediente D-16115
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, [P]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la equidad
Demandantes: Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda
Magistrado sustanciador:
Miguel Polo Rosero[1]
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud presentada por el señor Procurador General de la Nación quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el día 30 de julio de 2024, los ciudadanos Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda presentaron demanda en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
2. La demanda fue inadmitida mediante auto de agosto 27 de 2024[2]. Una vez presentado el escrito de corrección[3], el magistrado sustanciador rechazó dos de los tres cargos presentados en auto del 18 de septiembre siguiente[4], y la Sala Plena confirmó tal decisión, al declarar improcedente el recurso súplica interpuesto por los demandantes, el 16 de octubre del año en cita.
3. En auto del 15 de noviembre de 2024, la demanda continuó su curso únicamente por el cargo referente a la presunta vulneración del principio de reserva de ley, en desconocimiento de los artículos 150.23, 365 y 367 de la Constitución.
4. El 16 de enero de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Al respecto, indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, dado que participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de mi otrora condición de Secretario General del Senado de la República[5].
5. En concreto, señaló que en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias propias del cargo: (i) intervino en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates de los proyectos de ley correspondientes; (ii) asesoró a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos, y además verificó y certificó el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite legislativo durante el debate de las iniciativas; (iii) suscribió los cuerpos legales, junto con el Presidente del Senado, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los senadores; y (iv) atendió los requerimientos probatorios de la Corte sobre el trámite congresional de la norma demandada. Por último, agregó que su participación se podía advertir en las Gacetas del Congreso 315, 550 y 870 de 2019 y en el Diario Oficial 50.964.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
6. La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten[6].
B. Marco normativo y jurisprudencial sobre los impedimentos del Procurador General de la Nación (igualmente PGN), en los procesos de constitucionalidad. Reiteración jurisprudencial
7. La Constitución Política de 1991 le asigna al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público (C.P., art. 275), la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (C.P., art. 118). Conforme con este encargo del constituyente, de manera particular, el artículo 277 ibidem le atribuye una serie de funciones que puede ejercer directamente o por medio de sus delegados y agentes, incluida la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (numeral 1). No obstante, por expreso mandato del Constituyente de 1991, existen otras funciones a su cargo que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente[7]. Este es el caso, entre otras, de la función consistente en rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad (C.P., art. 278.5).
8. Mediante el concepto presentado ante la Corte en cumplimiento de la función prevista en el artículo 278.5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación defiende o impugna, directamente, la constitucionalidad de las normas objeto de control, en representación de los intereses de la sociedad. Aun cuando no tiene carácter vinculante, el concepto es un elemento de juicio relevante para adelantar el juicio de constitucionalidad.
9. Para el ejercicio de esta función, se exige al Procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones[8]. Por ello, y en la medida en que en el marco jurídico de los procesos de control abstracto de constitucionalidad no se prevé un régimen específico de causales de impedimento y recusación para el PGN, esta Corporación ha considerado necesario extender, aunque no de forma automática, ni con el mismo rigor de aplicación, las reglas dispuestas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[9].
10. De conformidad con dichas normas, son causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante el trámite del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
C. Alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, alegada por el Procurador General de la Nación[10]
11. Como se indicó, el 16 de enero de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, dado que participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de mi otrora condición de Secretario General del Senado de la República.
12. Sobre la causal de impedimento relacionada con haber intervenido en la expedición del texto legal demandado, la Corte ha entendido que se configura cuando existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[11]. Lo anterior se verifica, respecto del PGN, entre otras, cuando (i) ha realizado alguna intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[12]; (ii) [se constata] su participación en la comisión redactora de la norma[13]; (iii) [remitió] documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[14]; o (iv) [presentó], por su parte, ante el Congreso, ( ) el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[15][16].
13. En el caso concreto, el actual Procurador General de la Nación fungió como secretario general del Senado de la República durante el trámite legislativo que concluyó con la aprobación de la Ley 1955 de 2019[17]. Esta extraordinaria situación, en la que el obligado a conceptuar habría participado en el proceso que dio origen a la norma demandada en ejercicio de las atribuciones propias del cargo que ejercía, fue analizada por la Corte en el reciente auto 191 de 2025[18]. Una vez estudiado el alcance de las funciones del secretario general del Senado reguladas en los artículos 35, 36, 47, 144, 230, 231, 289, 367, 377 y 385 de la Ley 5ª de 1992[19], la Sala Plena de la Corte concluyó que, cada vez que el hoy Procurador General de la Nación manifieste su impedimento con sustento en el ejercicio de las funciones que ejerció como secretario general del Senado, éste deberá demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que permita estimar que su imparcialidad e independencia, al momento de emitir el concepto de constitucionalidad a su cargo, se encuentran comprometidas.
14. Por su parte, a la Corte se impone la obligación de analizar (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
15. Particularmente, en lo relacionado con la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y el tipo de cargo formulado en la demanda, la Sala Plena precisó que, (i) cuando se trata de procesos en los que la Corte tiene competencia para revisar de forma rogada, oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, en principio, el impedimento formulado por la causal objeto de estudio, por el ahora PGN, resultaría fundado[20]; en contraste, (ii) cuando el objeto de la demanda es sustancial o material e implica cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el Procurador General de la Nación deberá demostrar dos elementos: (1) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (2) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte[21].
16. Así las cosas, la causal invocada debe ser analizada caso a caso, con el fin de establecer si la participación del hoy Procurador General de la Nación, en el trámite de expedición de la norma cuestionada, es de tal magnitud que afecta la imparcialidad del concepto de constitucionalidad.
D. Análisis del impedimento formulado por el Procurador General de la Nación, en el caso concreto
17. En el asunto que ahora concentra la atención de la Sala, se admitió el cargo por vulneración del principio de reserva de ley propuesto por los demandantes contra el artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019. Sobre la naturaleza del cargo admitido, la Corte ha señalado que: [L]a vulneración de la reserva de ley estatutaria es una situación totalmente diferente [al vicio de forma], pues en esos casos el problema no está en la forma que puede ser perfecta sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma la ley ordinaria ciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma la ley estatutaria. Esto configura un verdadero vicio material de competencia[22] (énfasis original).
18. Al respecto, el Procurador General de la Nación presentó su impedimento para rendir concepto, al considerar que se encuentra incurso en la causal de haber intervenido en [la] expedición de la norma acusada (art. 25 del Decreto 2067 de 1991), dada su participación verbal y escrita durante su tránsito legislativo, en ejercicio de las funciones como secretario general del Senado de la República[23].
19. Al revisar las Gacetas del Congreso que se invocan por el representante del Ministerio Público y en las que supuestamente se consignó su participación (315 del 7 de mayo, 550 del 14 de junio y 870 del 10 de septiembre, todas de 2019), la Sala Plena de la Corte pudo verificar que, si bien el hoy Procurador, en su calidad de Secretario General, ordenó (i) la publicación del texto definitivo aprobado en el Senado de la República del proyecto que dio origen a la ley en la que se encuentra el precepto acusado (Gaceta 315 de 2019), a lo cual se agrega que suscribió (ii) la ley para su publicación como aparece en el Diario Oficial No. 50.964, las otras dos gacetas del Congreso que se invocan no permiten constar su participación, ya que corresponden a actuaciones propias de la Cámara de Representantes (Gacetas 550 y 870 de 2019).
20. En la medida en la que el nombre del actual Procurador no está asociado a ninguna intervención adicional que se haya acreditado y, contrario a lo sostenido por dicha autoridad, la Corte no hizo requerimiento probatorio alguno sobre el trámite congresional de la norma demandada, el impedimento formulado debe declararse infundado y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que (i) su intervención en la expedición de la norma acusada (artículo 318 de la Ley 1955 de 2019) no fue activa ni determinante; y (ii) la misma no guarda relación con el asunto sustancial o de fondo que debe resolver la Corte, pues el cargo de la demanda D-16115, se concreta en la supuesta vulneración del principio de reserva de ley, en la consagración del régimen transitorio especial para asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe, contenido regulatorio que no guarda relación con las funciones que prestó y acreditó como Secretario General del Senado de la República, más aún cuando, como ya se dijo, se trata de un vicio de carácter material y no formal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero: DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para emitir concepto en el expediente D-16115.
Segundo: ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que comunique la presente decisión al Procurador General de la Nación, a fin de que rinda el concepto a su cargo, en los términos dispuestos por los artículos 242.2 y 278.5 del Texto Superior.
Tercero: ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto, una vez sea notificada esta decisión.
Cuarto: Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Con ocasión del cumplimiento del periodo como magistrado de la Corte Constitucional del doctor Antonio José Lizarazo Ocampo, el asunto fue asumido por el magistrado Miguel Polo Rosero el día 6 de febrero de 2025, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7 del Decreto 1265 de 1970, en el que se dispone que: Las salas de decisión no se alterarán durante cada período por cambio en el personal de magistrados y, por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará el lugar del sustituido (énfasis de la Sala).
[4] En la demanda también se propuso un cargo por autorizar una función al presidente de la República que no está autorizada por la Constitución y un cargo por desconocimiento de los límites constitucionales en la determinación del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, los cuales fueron rechazados por el magistrado sustanciador.
[6] Artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015. En cuanto al Procurador General de la Nación y el régimen de impedimentos se pueden consultar, entre otros, los autos 053 de 2003, 285 de 2007, 139 de 2016, 015 de 2020 y 191 de 2025.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-429 de 2001.
[8] Corte Constitucional, auto 1553 de 2022.
[9] Corte Constitucional, autos 1147 de 2021 y 153 de 2022. Según el auto 191 de 2025, la aplicación de las causales de impedimento y recusación al Procurador no tiene el mismo alcance y rigor, dado que (i) el Procurador General no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del Procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.
[10] Se seguirá el precedente dispuesto en el auto 191 de 2025.
[11] Corte Constitucional, auto 049 de 2021. Reiteración del auto 418 de 2017.
[12] Corte Constitucional, autos 418 de 2017, 040A y 028A de 2004. La configuración de esta causal también puede advertirse en los autos 048 de 2021 y 253 de 2023.
[13] Corte Constitucional, autos 158, 164, 169A, 170, 274, 175, 181A y 279A de 2002; 003, 004, 006, 007, 011, 012, 041A, 042A, 043A, 049, 052, 053, 059, 061, 077, 082, 083, 090, 095, 123, 124, 142, 159, 216 y 243 de 2005; 005, 006, 008, 010, 024, 025, 120, 147, 288, 320, 322 y 323 de 2006; 198A, 229, 264B, 270, 284, 288 y 301 de 2007; y 073, 123, 181, 182, 203, 297, 298, 299 y 327 de 2008.
[14] Corte Constitucional, autos 366 y 191 de 2008.
[15] Corte Constitucional, autos 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007. Esta causal también se configuró en los reciente autos 999 de 2022, 187 y 909 de 2024.
[16] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.
[17] Ley 5ª de 1992, artículos 47 (deberes del secretario), 89 (llamada a lista), 139 (presentación de proyectos), 144 (publicación y reparto), 152 (acumulación cuando cursan simultáneamente) y 165 (revisión).
[18] Particularmente lo desarrollado en los autos 418 de 2017 y 049 de 2021.
[19] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[20] En este punto, la Sala Plena aclaró que frente a los procesos de control oficioso e integral, es decir, en aquellos en que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones, se ha de recordar que, en aplicación de la jurisprudencia en vigor, por regla general, el concepto del Procurador General de la Nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas no es escindible.
[21] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-212 de 2022 que reitera lo dicho en la C-448 de 1997.
[23] Señaló de manera genérica las siguientes funciones: (i) intervine en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates de los proyectos de ley correspondientes; (ii) durante el debate de las iniciativas, además de verificar y certificar el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr. Publicidad de textos y proposiciones, verificación del quorum y mayorías, resultados de las votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesoré a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos (v.gr. reservas de ley, unidad de materia, conceptos de impacto fiscal, etc.); y (iii) suscribí los cuerpos legales junto con el Presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los parlamentarios.